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健全现代预算制度，是实现新时代新征程目标任务的重要举措，也是深化财税体制改革目标所指。当前和今后一个时期，财政相应处于紧平衡状态，必须加强资源统筹，集中财力办大事。《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》(以下简称《决定》)提出，深化零基预算改革。通过创新预算编制方法，推动地方财政打破支出固化格局、优化财力统筹。
零基预算改革试点探索已久，从地方政府实践看并非一帆风顺。受访专家学者认为，在遏制部门利益固化、提高地方财政预算透明度的同时，零基预算编制方法也对政府治理能力提出更高要求。应以深化零基预算改革为契机，完善预算管理制度，增强预算资金统筹管理能力、规范预算公开标准，发挥零基预算对财政支出特别是项目支出的清理和优化作用。
打破预算安排的基数依赖
不同于传统“基数+增长”的预算编制方法，零基预算所有预算支出均以零为基点，根据不同类型支出分类编制预算。甘肃省第十四届人民代表大会农业与农村委员会主任委员、甘肃省财政厅原厅长张智军在署名文章中曾指出，从预算管理角度看，零基预算模式显然是更为科学合理的理念和方法，也是目前国际上控制行政成本、促进行政体系高效运转的通行惯例。
在传统的“基数+增长”模式下，财政预算一般以上年支出为基数，适当考虑一定增长比例分配资金，虽有一定合理性，但也容易导致“为了花钱而花钱”、预算安排“只增不减”等现象。根据《国务院关于2023年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告》披露，个别部门的项目存在超实际需求申领预算，以及项目资金、补助资金闲置等情形。
零基预算模式的核心理念打破了预算安排和资金分配的基数依赖。中央财经大学财政税务学院教授、中国财政学会预算绩效管理专业委员会常务理事肖鹏在接受
记者采访时表示，在零基预算模式要求下，每一位主管人员在申请预算时应从计划起点开始，审核工作也将交给各主管人员负责，由他们自行说明各项支出的理由。
随着近年财政收支形势趋紧，财政支出更强调“小钱小气、大钱大方”。“在资源有限、需要精打细算的时期，零基预算模式能更有效分配资源，帮助识别和消除低效、重复和不必要的支出。”东北财经大学会计学院审计系教授唐大鹏对记者说，零基预算模式避免了“沉淀资金”和“预算刚性”，有利于遏制部门利益固化。同时，确保每项支出都能经得起严格审查和评估，从而提高预算透明度。
全面铺开道阻且长
我国自20世纪90年代已开始着手探索零基预算管理。2021年3月，国务院制定出台《关于进一步深化预算管理制度改革的意见》，明确提出要积极运用零基预算理念，打破支出固化僵化格局。目前，广东、天津、甘肃、安徽、贵州等多个省份已开展零基预算改革试点，但改革进展不一。
自2023年开始试点以来，安徽实施零基预算改革成效显著，在一年间全面清理省级185项支出政策，清退长期存续已到期、已完成任务的25项政策；同步清理省级预算部门项目，2023年项目数量下降18.1%。
“零基预算改革，改变了财政资金的分配方式。”安徽省财政厅相关负责人此前介绍，改革涉及部门多，打破行政管理的壁垒和利益的藩篱十分关键，而安徽改革顺利推进，得益于顶格推进。也有个别省份在推进改革过程中面临阻力。
“部门和预算单位的预算管理理念上还未深刻转变。”肖鹏直言，如何推动各部门从以往的“护盘子、争资金”向“谋项目、讲绩效”转变，构建“项目好中选优、资金统筹配置”的项目预算管理新机制，还需要努力。
在零基预算管理下，预算编制的工作量较传统“基数+增长”模式将显著加大，预算编制人员需要花费大量时间和精力围绕项目进行数据收集、分析和评估，并逐一说明各项支出的立项依据、申请经费的预算依据等。唐大鹏指出，在“大基数”的财政现状下，以零基预算模式开展预算编制工作无异于攀藤附葛。
此外，长期形成的预算编制习惯，对预算稳定性的追求，可能与零基预算强调的灵活性和效率导向存在冲突，对零基预算理念的推行构成阻力。
各方合力完善预算管理
深化零基预算改革，不仅是打破基数依赖，还在于以实施零基预算管理为契机，进一步完善预算管理制度，切实提高财政保障能力和水平。
过往地方试点经验显示，推进零基预算改革既要求预算编制人员认同零基预算理念，给予充分的预算编制时间，也要求地方政府强化体系化治理能力。受访专家学者认为，这项改革将离不开中央和地方两个层面精准发力。
从中央层面看，推广零基预算理念离不开顶层设计。唐大鹏认为，要通过顶层设计明确改革目标，制定统一的零基预算编制指南和分类指导方案，确保各部门在执行过程中有明确的标准和依据。健全重大战略任务分级共担机制，强化跨部门资金的统筹协调，打破部门间的资金壁垒，实现资源的优化配置。同时，鼓励各部门在预算编制中进行跨领域合作，共同解决预算难题。
从地方层面看，打破基数依赖首先需要全面清理现行支出政策和现有预算项目。对外经济贸易大学政府管理学院院长李明对记者表示，地方政府需要完善预算管理一体化系统、增强预算管理部门的统筹管理能力、完善预算公开和监督标准及规范，形成各方护航零基预算改革的强大合力。
肖鹏进一步建议，地方政府在预算制定时，应以事业发展规划为遵循，实行“决策(规划)—业务—资金—项目”清单式管理。在项目审批时，应以零基、滚动、优选为导向进行项目排序，实现各项支出可增可减、可进可退。在资金使用方面，应构建预算执行通报机制，全面追踪项目资金执行进度，及时收回预算单位当年无法形成支出的项目资金。
“归根结底股票配资招聘，就是要发挥零基预算对财政支出特别是项目支出的清理和优化作用，为统筹财政资源、优化支出结构、保障国之大者奠定基础。”李明总结称。
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